اختیارات بانک مرکزی برای انحلال بانک‌های ناسالم/ طرح قانون بانک مرکزی چگونه تورم را مهار می‌کند
خبرگزاری فارس-مرتضی ماکنالی: اختیارات و وظایفی که طرح قانون بانک مرکزی در حوزه سیاست‌گذاری پولی، نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و همچنین بازطراحی ساختار نظام تصمیم‌گیری و استقلال در سیاست‌گذاری، این طرح را نسبت به قانون پولی و بانکی که مبنای فعالیت فعلی بانک مرکزی است، بسیار متمایز کرده و موجب افزایش اقتدار بانک مرکزی در انجام ماموریت‌ها خواهد شد.
نتایج آسیب‌شناسی اقتصاد ایران نشان می‌دهد یکی از مهمترین دلایل وجود تورم‌های دورقمی در طول چند دهه اخیر ناشی از ضعف حکمرانی پولی است. بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار به‌عنوان مهمترین نهادهای حکمرانی پولی، فاقد اختیارات و ابزارهای لازم برای اعمال سیاست‌گذاری و اعمال سیاست‌های پولی و نظارتی است. عدم استقلال بانک مرکزی چه در رابطه با دولت و چه در رابطه با بانک‌ها موجب شده تورم در بازه‌های زمانی بلندمدت همواره بالا و دورقمی باشد.
در همین راستا طرح قانون بانک مرکزی با بهره‌گیری از مطالعات انجام شده توسط دولت‌های نهم، دهم، یازدهم و مجالس نهم، دهم و یازدهم و همچنین بهره‌گیری از تجربیات کشورهای مختلف و با توجه به مقتضیات سیاسی و اقتصادی نگاشته شد.
قانونی که هم‌اکنون ملاک عمل برای بانک مرکزی است، قانون پولی و بانکی است که دارای ۴۵ ماده است و طرح قانون بانک مرکزی قرار است جایگزین مواد (۱) تا (۱۷)، بندهای (ب) تا (ج) ماده (۱۸)، مواد (۱۹) تا (۲۶)، بندهای (الف) و (ب) ماده (۳۰) و مواد (۳۹)، (۴۰)، (۴۲)، (۴۳) و (۴۶) می‌شود. سایر مواد این قانون و قانون بانکداری بدون ربا هم در قالب طرح قانون بانکداری نسخ خواهد شد. اما وجوه تمایز طرح قانون بانک مرکزی چیست و چه تفاوتی با قانون پولی و بانکی دارد؟
* تفاوت اهداف بانک مرکزی در طرح جدید و قانون پولی و بانکی
در بخش اهداف بانک مرکزی، در ماده ۳ قانون بانک مرکزی اهداف بانک مرکزی علاوه بر مسئولیت استقرار بانکداری اسلامی و برقراری مناسبات عادلانه در بخش پولی و بانکی اقتصاد کشور در چارچوب قوانین تعیین شده، در بند ب این ماده ۴ هدف: کنترل تورم و ثبات سطح عمومی قیمت‌ها، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر «اشخاص تحت نظارت»، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال و حمایت از ارزش پول ملی هم به‌عنوان اهداف به صورت مشخص مورد توجه قرار گرفته است.
اما در قانون پولی و بانکی مصوب سال ۵۱ صرفا در بند ب ماده ۱۰ هدف بانک مرکزی را حفظ ارزش پول، موازنه پرداخت‌ها، تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی عنوان کرده است.
درواقع نظارت بر بانک‌ها و موسسات و یا ثبات و سلامت شبکه بانکی جزء اهداف بانک مرکزی در قانون مصوب سال ۵۱ نیست.
همچنین در حوزه وظایف، در طرح قانون بانک مرکزی ۲۴ مورد وظیفه برای بانک مرکزی تعریف شده اما در قانون پولی و بانکی در ماده ۱۱ و ۱۲ در مجموع ۱۰ وظیفه را برای بانک مرکزی مشخص کرده است.
حوزه اختیارات بانک مرکزی در قانون پولی و به‌گونه‌ای است که بانک مرکزی می‌تواند به دولت، شرکت‌های دولتی و وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی وام بدهد و یا تعهدات آنها را تضمین کند اما در طرح قانون بانک مرکزی بانک مرکزی چنین اختیاری ندارد. درواقع اعطای وام توسط بانک مرکزی به شرکت‌های دولتی و دولت ممنوع است.
در قانون پولی و بانکی، بانک مرکزی این اختیار را دارد که اوراق منتشر شده توسط دولت را خرید و فروش کند اما در طرح قانون بانک مرکزی بانک مرکزی مجاز به خرید اوراق از دولت نیست. (البته بانک مرکزی در طرح قانون بانک مرکزی به صلاحدید خود می‌تواند در قالب عملیات بازار باز اوراق دولتی را از بانک‌ها خریداری کرده و بفروشد.) درواقع در طرح مجلس، بانک مرکزی در مرحله اول فروش اوراق توسط دولت، اجازه خرید اوراق دولت را نخواهد شد.
در طرح قانون بانک مرکزی، بانک مرکزی مجاز به طراحی و انتشار اوراق مالی و خرید و فروش آنها شده است اما در قانون پولی و بانکی چنین اختیاری برای بانک مرکزی دیده نشده است.
* تغییر ارکان بانک مرکزی در طرح قانون بانک مرکزی
در قانون پولی و بانکی ارکان بانک مرکزی شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل (شامل رئیس کل و معاونان وی)، هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظّار است. در طرح قانون بانک مرکزی، ارکان بانک مرکزی اینگونه تغییر کرده است: مجمع عمومی، هیات عالی، هیات عامل، هیات نظّار و شورای فقهی.
البته در ویرایش اول طرح قانون بانک مرکزی، مجمع عمومی بانک مرکزی حذف شده اما در نسخه‌ای که در نهایت به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس رسیده، مجمع عمومی احیا شده است. مخالفان مجمع عمومی بانک مرکزی، علاوه بر تاثیرگذاری مجمع بر کاهش استقلال بانک مرکزی، معتقد بودند مجمع عمومی ساختار بانک مرکزی را از ساختار یک سازمان به ساختار شرکت تبدیل می‌کند و به همین دلیل همه وظایفی که در قانون به مجمع عمومی بانک مرکزی داده شده است را به هیات عامل بانک مرکزی تفویض کرده بودند.
اما موافقان مجمع عمومی معتقد بودند مجمع عمومی بانک مرکزی حلقه ارتباطی حاکمیت با نهاد بانک مرکزی است و در صورت حذف مجمع عمومی بانک مرکزی به نهادی خارج از حاکمیت تبدیل خواهد شد.
* ترکیب و وظایف مجمع عمومی
در طرح قانون بانک مرکزی، ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی تاحدودی تغییر کرده است. در قانون فعلی، رئیس جمهور رئیس مجمع است و وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از وزرا به انتخاب هیات وزیران. سایر ارکان بانک مرکزی هم بدون حق رای می توانند در جلسات مجمع عمومی شرکت کنند.
اما در طرح قانون بانک مرکزی، رئیس جمهور رئیس مجمع است. وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر اقتصاددان دارای حداقل پانزده (۱۵) سال تجربه مرتبط، یک نفر به انتصاب رئیس مجلس شورای اسلامی و یک نفر به انتصاب رئیس قوه قضائیه. این افراد ۴ سال عضو مجمع عمومی خواهند بود و عزل آنها توسط مقام منصوب کننده امکان‌پذیر خواهد بود.
تغییر دیگر، در حوزه وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی است. براساس قانون پولی و بانکی، وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی: رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک‌مرکزی، رسیدگی و اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به گزارش‌های هیات نظّار، رسیدگی و اتخاذ تصمیم درباره پیشنهاد تقسیم سود ویژه، انتخاب اعضای هیات نظّار به پیشنهاد وزیر امور‌اقتصادی و دارای و سایر وظایفی که طبق مقررات این قانون به عهده مجمع عمومی گذارده شده است.
همانطور که پیشتر ذکر شد، در نسخه اولیه طرح قانون بانک مرکزی، مجمع عمومی وجود نداشت و همه وظایف مجمع به هیات عالی بانک مرکزی محول شده بود اما در نسخه نهایی، مجمع عمومی با تغییراتی در ترکیب و وظایف احیا شد. در بخش وظایف، ازجمله تغییرات رخ داده، حذف وظیفه اتخاذ تصمیم درباره پیشنهاد تقسیم سود ویژه است.
درواقع تقسیم سود ویژه بانک مرکزی در ماده ۵۶ و ۵۷ طرح قانون بانک مرکزی تعیین تکلیف شده و دیگر لازم نیست هر سال مجمع عمومی بانک مرکزی درباره تقسیم سود ویژه تصمیم‌گیری کند.
* تفاوت‌های هیات عالی بانک مرکزی با شورای پول و اعتبار
یکی از مهمترین تفاوت‌های طرح قانون بانک مرکزی با قانون پولی و بانکی فعلی تفاوت ترکیب و وظایف مهم ترین نهاد تصمیم گیر در بانک مرکزی است. براساس قانون پولی و بانکی شورای پول و اعتبار اصلی‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در حوزه پولی و بانکی است. اما در طرح قانون بانک مرکزی، شورای پول و اعتبار به هیات عالی تغییر نام داده است.
همچنین ترکیب هیات عالی بانک مرکزی تغییرات قابل توجهی داشته است. براساس قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ و اصلاحات بعدی آن در دهه ۶۰، ترکیب شورای پول و اعتبار شامل رئیس کل بانک مرکزی، وزیر اقتصاد، معاون رئیس سازمان برنامه و بودجه به معرفی وی و معاونان وزرای صنعت، بازرگانی، معاون و فلزات، جهاد سازندگی، رئیس اتاق بازرگانی، دو نفر مطلع در امور مالی و بانکی به انتخاب وزیر اقتصاد، یک خبره بانکی به انتخاب رئیس کل بانک مرکزی، معاون وزیر جهاد کشاورزی بود.
اما در سال‌های بعد این ترکیب تغییراتی کرد. با ادغام وزارت معاون و فلزات و جهاد سازندگی و تغییرات قانون در برنامه چهارم توسعه، ترکیب شورای پول و اعتبار، در کنار رئیس کل بانک مرکزی، وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه، شامل وزیر راه و شهرسازی، وزیر جهاد کشاورزی، وزیر صنایع و معادن، وزیر کار و رفاه اجتماعی و دو اقتصاددان به انتخاب رئیس جمهور بود.
آخرین ویرایش‌های انجام شده در ترکیب شورای پول و اعتبار در برنامه ششم توسعه انجام شد. براساس ماده ۱۵ قانون برنامه ششم توسعه، ترکیب شورای پول و اعتبار به شرح زیر تغییر کرد: رئیس کل بانک مرکزی، وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه، ۲ تن از وزرا به انتخاب هیات وزیران، وزیر صنعت، معدن و تجارت، ۲ اقتصاددان به انتخاب رئیس جمهور، رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون.
البته در تغییرات ترکیب شورای پول و اعتبار همواره دو نماینده مجلس به عنوان عضو ناظر و بدون حق رای وجود دارد.
نسخه اولیه طرح قانون بانک مرکزی به این شرح بود: رئیس کل بانک مرکزی، معاون سیاست‌گذاری پولی، معاون نظارتی، ۶ عضو غیراجرایی شامل: سه عضو اقتصاد و سه عضو متخصص مسائل بانکی، مالی و حقوق بانکی.
اما در طرح قانون بانک مرکزی ترکیب هیات عالی اینگونه تغییر کرده است: رئیس کل بانک مرکزی (رئیس هیات عالی) وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و ۴ عضو غیراجرایی. این چهار عضو غیراجرایی شامل ۲ اقتصاددان در زمینه سیاست گذاری پولی و ارزی و دو نفر متخصص در حوزه بانکداری: یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی.
در نسخه اول ۶ عضو غیراجرایی توسط رئیس جمهور نصب می‌شدند اما در نسخه دوم این چهار عضو غیراجرایی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس جمهور انتخاب خواهند شد.
در نسخه اولیه عزل اعضای غیراجرایی منوط به قصور و تخلف بود. درواقع رئیس جمهور نمی توانست اعضای غیراجرایی را عزل کند مگر اینکه در گزارش هیات نظّار بانک مرکزی، مواردی از تخلف عضو وجود داشته باشد و سران سه قوه پس از بررسی گزارش هیات نظّار درباره عزل یا ابقای آنها تصمیم گیری می‌کرد.
اما در نسخه نهایی که به هیات رئیسه مجلس ارائه شده است، دوره مسئولیت اعضای غیراجرایی در هیات عالی بانک مرکزی ۵ سال است و رئیس جمهور قبل از اتمام دوره اختیار عزل آنها را داراست.
در متن طرح قانون بانک مرکزی شرایط خاصی برای افراد برای انتصاب به سمت عضویت در هیات عالی مشخص شده است و همچنین برای اولین بار قوانین مرتبط با تعارض منافع در متن طرح برای همه اعضای هیات عالی، مجمع عمومی و هیات عامل بانک مرکزی جاری خواهد شد.
بنابراین ترکیب هیات عالی بانک مرکزی تاحدودی نسبت به وضعیت فعلی تخصصی‌تر خواهد شد و از مدیران بخشی‌نگر در ترکیب هیات عالی کاسته می‌شود زیرا دیگر هیچیک از وزرا به غیر از وزیر اقتصاد در این ترکیب حضور ندارد در حالی که در ترکیب فعلی قانون پولی و بانکی و قانون برنامه ششم توسعه، وزیر اقتصاد، وزیر صنعت و دو وزیر به انتخاب هیات وزیران در ترکیب شورای پول و اعتبار حضور دارند. علاوه بر این نمایندگان اتاق بازرگانی و اتاق تعاون هم عضو شورای پول و اعتبار هستند.
اما ترکیبی که در نسخه نهایی طرح قانون بانک مرکزی در نظر گرفته شده، فقط یک وزیر در هیات عالی حضور دارد و از وزرای دیگر و روسای اتاق های بازرگانی و تعاون خبری نیست. بنابراین می‌توان گفت در ترکیب نسخه نهایی طرح قانون بانک مرکزی، در مقایسه با قانون پولی و بانکی فعلی، درجه استقلال بانک مرکزی افزایش یافته است.
گزارش مرکز پژوهش های مجلس از بررسی تطبیقی قوانین بانک های مرکزی در ۱۴ کشور مختلف، نشان می‌دهد در هیچکدام از این کشورها اعضای اتاق های بازرگانی و نمایندگان بخش خصوصی و و وزرای دولت در ترکیب هیات عالی یا هیات مدیره بانک مرکزی حضور ندارند.
* اصلاح رابطه مالی بانک مرکزی و دولت
یکی از گلوگاه هایی مهم در میزان درجه استقلال بانک مرکزی و دولت، نوع رابطه طراحی شده برای بانک مرکزی و دولت است. همان طور که پیشتر ذکر شد طبق ماده ۱۳ قانون پولی و بانکی، بانک مرکزی می تواند به دولت یا دستگاه ها و وزارتخانه های دولتی خط اعتباری بدهد. ضمن اینکه بانک مرکزی می تواند تعهدات دولت و شرکت های دولتی را تضمین کند.
در متن قانون پولی و بانکی عبارتی درباره تنخواه گردان قید نشده و طبق قانون قوانین مرتبط با بودجه، بانک مرکزی معادل ۳ درصد از ارزش ریالی بودجه عمومی را به دولت باید تنخواه پرداخت کند. این عدد در شرایط ویژه تا ۶ درصد هم قابل افزایش است.
* کاهش میزان تنخواه بودجه از یک ۳ درصد به یک درصد
اما در طرح قانون بانک مرکزی، بانک مرکزی مجاز به اعطای اعتبار و وام به دولت و دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی نیست و علاوه بر آن تنخواه بودجه به ۲.۵ درصد کاهش و تاکید شده از سال دوم اجرای این قانون هر سال ۰.۵ درصد از درج تنخواه کاهش می‌یابد و در نهایت به یک درصد می رسد. البته در متن مصوب کمیسیون اقتصادی مجلس و قبل از بررسی طرح در صحن علنی، در متن طرح قید شده بود تنخواه بودجه با کاهش سالانه نیم درصد از ۳ درصد به صفر برسد اما در صحن علنی پیشنهاد کاهش تنخواه بودجه به یک درصد به تصویب رسید.
به نظر می‌رسد علت اتخاذ روندی تدریجی برای کاهش تنخواه بودجه، وابستگی طولانی دولت به تنخواه بوده و در راستای کاهش اتکای دولت به تنخواه یک فرایند کاهنده برای کاهش اتکا به تنخواه در نظر گرفته شده است.
* عدم الزام بانک مرکزی به خرید ارزهای دولت
از طرف دیگر بانک مرکزی در حوزه ارزی، در قانون پولی و بانکی خرید و جزئیات مربوط به خرید ارز دولت توسط بانک مرکزی مشخص نشده اما در قوانین سالیانه بودجه همواره بر فروش ارز حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی به بانک مرکزی و دریافت معادل آن به میزان مشخص شده تصریح شده است. بر این اساس بانک مرکزی موظف به خرید همه ارزهای دولت است.
ملزم شدن بانک مرکزی به خرید ارزهای دولت دو پدیده احتمالی در اقتصاد به وجود می‌آورد. در صورتی که بانک مرکزی همه ارزهای دولت را خریداری کرده و همه آن را در حساب خود ذخیره کند، معادل ریالی ارز خریداری شده به حجم پایه پولی کشور افزوده می‌شود و خالص دارایی خارجی بانک مرکزی افزایش می‌یابد. افزایش پایه پولی به معنای رشد نقدینگی و نتیجه رشد بیش از حد نقدینگی در بلندمدت هم تورم است.
در صورتی که بانک مرکزی به‌دلیل تقاضای ارز و یا کنترل پایه پولی و نقدینگی همه یا بخشی از ارز خریداری شده را به بازار تزریق کند، معادل ریال تزریق شده از بازار جمع آوری می‌شود. در صورتی که عرضه ارز توسط بانک مرکزی صرفا با هدف جمع‌آوری نقدینگی و بدون توجه به کشش عرضه و تقاضا باشد، عرضه ارز توسط بانک مرکزی به‌تدریج موجب سرکوب نرخ ارز شده و موجب کاهش مزیت نسبی صادرات و تولید کشور خواهد شد. همچنین ممکن است در صورت کمبود تقاضای ارزی، دولت سیاست‌هایی در جهت تسهیل واردات انجام دهد که این هم سیاستی ضدتولید است.
اما در طرح قانون بانک مرکزی بانک مرکزی ملزم به خرید ارز دولت نیست. براساس بند ب ماده ۴۴ طرح قانون بانک مرکزی، بانک مرکزی می‌تواند ارزهای عرضه‌شده توسط دولت و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری را خریداری کرده و یا عاملیت فروش آن را بر عهده بگیرد. حجم و نرخ خرید و فروش ارز توسط هیات عالی بانک مرکزی مشخص می‌شود.
* خرید ارزهای دولت صرفا پس از واریز ارز به حساب بانک مرکزی مجاز می‌شود
یکی از مشکلاتی که در سال‌های گذشته برای اقتصاد ایران و بانک مرکزی به‌وجود می‌آورد، دریافت معادل ریالی ارز بلوکه شده از بانک مرکزی بود. به‌طوری که دولت با ارائه اسناد فروش ارز به بانک مرکزی، معادل ریال آن را دریافت می‌کرد. با این روش، بانک مرکزی قبل از اینکه ارز دولت را در اختیار گرفته باشد، باید معادل ریال آن را به بانک مرکزی تحویل بدهد که نتیجه این اقدام رشد پایه پولی و نقدینگی بدون امکان جمع کردن آن با فروش ارز در بازار بود. همین پدیده موجب شد در سال ۱۳۹۹ بالاترین رشد نقدینگی در ۴ دهه اخیر به ثبت برسد و رکورد تورم در ۷ دهه گذشته در اواخر دولت تدبیر و امید شکسته شود.
اما براساس بند پ ماده ۴۴ طرح قانون بانک مرکزی، در مواردی که بانک مرکزی ارز متعلق به دولت یا دستگاه‌های اجرایی را خریداری می‌کند، نباید پیش از در اختیار گرفتن ارز، معادل ریالی آن را پرداخت کند. همچنین در بند ت این ماده هم آمده است: در مواردی که بانک مرکزی عاملیت فروش ارزهای متعلق به دولت یا دستگاه‌های اجرایی را بر عهده می‌گیرد، نباید قبل از در اختیار گرفتن ارز، اقدام به فروش آن کند.
بنابراین طرح قانون بانک مرکزی رشد پایه پولی از محل رابطه ارزی دولت و بانک مرکزی را بسیار محدود می‌کند و در این زمینه استقلال بانک مرکزی را افزایش می‌دهد.
* ارتقا اختیارات و وظایف بانک مرکزی در برخورد با متخلفان
یکی از مهمترین تحولات انجام شده در طرح قانون بانک مرکزی در مقایسه با قوانین فعلی بانکی کشور، به حوزه رابطه بانک مرکزی و بانک‌ها از نظر مالی و نظارتی مربوط می‌شود. در قانون پولی و بانکی بانک مرکزی نمی‌تواند درباره برخورد انضباطی، اخطار و یا انحلال با یک بانک به صورت مستقل تصمیم بگیرد.
به‌عنوان مثال در ماده ۳۹ قانون پولی و بانکی آمده است: «در موارد زیر ممکن است بنا به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تایید شورای پول و اعتبار، و هیاتی مرکب از نخست وزیر (رئیس جمهور)، وزیر امور اقتصادی و دارای و وزیر‌دادگستری، اداره امور بانک به عهده بانم مرکزی واگذار شود یا ترتیب دیگری برای اداره بانک داده شود یا اجازه تاسیس بانک لغو شود:
الف- در‌صورتی که مقامات صلاحیت‌دار از بانک تقاضا نمایند.
ب- در‌صورتی که بانک در مدت یک سال از تاریخ ابلاغ اجازه تاسیس، عملیات خود را شروع نکند.
ج- در‌صورتی که بانک بدون عذر موجه، فعالیت خود را برای مدتی متجاوز از یک هفته قطع‌کند.
د- در‌صورتی که بانک برخلاف این قانون و آیین‌نامه‌های متکی بر آن و دستورات بانک مرکزی‌که به موجب این قانون یا آیین‌نامه‌های متکی بر آن صادر می‌شود و یا برخلاف اساسنامه مصوب خود عمل نماید.
هـ – در‌صورتی که قدرت پرداخت بانک به‌خطر افتد یا سلب شود.»
همچنین ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی می‌گوید: «تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین‌نامه‌های آن و دستورات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که به موجب این قانون یا آیین‌نامه‌های آن صادر می‌شود موجب مجازات‌های انتظامی زیر خواهد بود:
۱- تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف.
۲- پرداخت مبلغ روزانه تا حداکثر پانصد میلیون ریال برای ایام تخلف. (براساس ماده ۲۱ احکام دائمی برنامه‌های توسعه مبلغ مندرج در این بند مبلغ به پانصد میلیون ریال افزایش یافت و هر سه سال یکبار براساس رشد شاخص بهای کالاها و خدمات به‌صورت رسمی به پیشنهاد بانک مرکزی توسط هیات وزیران تعدیل می‌شود)
۳- ممنوع ساختن بانک یا مؤسسه اعتباری غیر‌بانکی از انجام بعضی امور‌بانک به‌طور موقت یا دائم.
اما در بند بعدی این ماده تاکید شده است: مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات‌های انتظامی، هیات انتظامی بانک‌ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار و یک نفر به از اعضای شورای عالی بانک‌ها؛ دبیرکل بانک سمت دادستان هیات را خواهد داشت.»
در این ترکیب، بانک مرکزی صرفا می‌تواند نقش گزارش‌دهنده و مطالبه‌گر را داشته باشد اما حق رای ندارد. اما در طرف مقابل یک عضو شورای پول و اعتبار، یکی از اعضای شورای عالی بانک‌ها و نماینده دادستان کل می‌توانند در این باره تصمیم بگیرند و این سه نفر حق رای دارند.
طبق این قانون بانک مرکزی بانک مرکزی نمی‌تواند بدون کسب مجوز از هیات انتظامی بانک‌ها که یکی از سه عضو اصلی آن نماینده بانک‌هاست، به یک بانک اخطار بدهد. با این اوصاف بانک مرکزی چگونه می‌تواند سیاست پولی و نظارتی خود را به‌درستی اعمال و اجرایی کند؟
در همین راستا، در طرح قانون بانک مرکزی، ازجمله وظایف هیات عالی بانک مرکزی که با ترکیبی تخصصی‌تر از وضع موجود شکل می‌گیرد، اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز بانک‌ها و موسسات اعتباری و همچنین اتخاذ تصمیم در خصوص تعیین سرپرست، بازسازی و گزیر بانک‌ها و موسسات اعتباری متخلف یا در معرض خطر متخلف یا در معرض خطر است.
از طرف دیگر در ماده ۲۰ این طرح، همه بانک‌ها و موسسات اعتباری موظفند سامانه‌های عملیاتی خود را مطابق الگوی ابلاغی بانک مرکزی به گونه‌ای تنظیم کنند که هرگونه تغییر در وضعیت سپرده‌ها، مانده تسهیلات، ذیفع واحد، تسهیلات و تعهدات کلان، مطالبات غیرجاری، سررسید گذشته و معوق، مشکوک الوصول، مانده بدهی به بانک مرکزی، مطالبات از بانک‌ها و موسسات اعتباری و مواردی از این دست، بلافاصله و به صورت برخط برای بانک مرکزی و همه اعضای هیأت مدیره، هیأت عامل و مدیران ذیربط موسسه اعتباری قابل مشاهده باشد.
* افزایش اختیارات هیات انتظامی بانک‌ها و افزایش نقش بانک مرکزی در تصمیمات نظارتی
در طرح قانون بانک مرکزی، دو هیات انتظامی تشکیل می‌شود اما ترکیب هیات و وظایف آنها نسبت به وضع موجود تغییر بسیاری کرده است. هیات انتظامی بدوی و هیات انتظامی تجدیدنظر براساس ماده ۲۲ این طرح تشکیل می‌شود.
ترکیب هیات انتظامی بدوی، شامل یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل ۱۰ سال تجربه در پرونده‌های اقتصادی و مالی است که توسط رئیس قوه قضائیه و پس از مشورت با رئیس کل انتصاب می‌شود.
همچنین هیات انتظامی بدوی دو عضو دیگر دارد که شامل دو نفر کارشناس خبره بانکی است که به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید هیأت عالی انتخاب می‌شوند.
معاون نظارتی بانک مرکزی که در این طرح با عنوان معاون تنظیم‌گری و نظارت نام برده شده است، همانند قانون پولی و بانکی با حفظ مسئولیت، به‌عنوان دادستان هیات انتظامی بانک مرکزی بدون حق رای، در جلسات هیات شرکت می‌کند.
بنابراین در ترکیب هیات انتظامی بدوی، برخلاف قانون پولی و بانکی، بانک‌ها در هیات نماینده ندارد و رئیس کل بانک مرکزی دو نماینده دارای حق رای و یک نماینده بدون حق رای در جلسات خواهد داشت.
همچنین بند ت این ماده، هیات انتظامی بدوی را موظف به رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت به‌درخواست معاون تنظیم‌گری و نظارت بانک مرکزی با قید فوریت می‌کند.
* تمرکز صدور رای و بررسی درخواست تجدید نظر در هیات انتظامی
یکی از مشکلات قانون پولی و بانکی نهاد بررسی درخواست تجدیدنظر بود. براساس قانون پولی و بانکی مرجع رسیدگی به اعتراض و درخواست تجدیدنظر در رای هیات انتظامی بانک‌ها شورای پول و اعتبار بود در صورتی که اعضای شورای پول و اعتبار به لحاظ فنی هیچ صلاحیت تخصصی درزمینه بازنگری و ارزیابی رای هیات انتظامی نداشتند. تجربیات سال‌های گذشته نشان می‌دهند همین گلوگاه تعیین شده در قانون پولی و بانکی موجب می‌شد برخی پرونده‌های تخلف پس از صدور رای در هیات انتظامی به سدّ شورای پول و اعتبار برخورد می‌کرد موانعی بر سر راه اجرای رای هیات انتظامی می‌شد.
* آرای هیات انتظامی توسط نهادی دیگر قابل لغو نیست
در صورتی که شورای پول و اعتبار هم رای هیات انتظامی بانک‌ها را تایید می‌کرد، سهامدار بانک می‌توانست به دیوان عدالت اداری شکایت کرده و در گام اول مانع از اجرای حکم هیات انتظامی و شورای پول و اعتبار شود. یک نمونه آن ماجرای آن ابلاغیه بانک مرکزی برای سلب حق رای ۶۰.۳ درصد از سهام بانک آینده بود که براساس رای هیات انتظامی شده بود. رای هیات انتظامی پس از ابلاغ آن توسط بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری با دستور توقف موقت مواجه شد و حدود ۴ ماه پس از آن رای نهایی به نفع بانک مرکزی صادر شد. اما باز هم سهامدار به رای دیوان عدالت اداری اعتراض کرد و دوباره دیوان عدالت اداری به نفع سهامدار رای داد. مجددا بانک مرکزی نسبت به این رای اعتراض کرد و در نهایت رای قطعی به نفع بانک مرکزی صادر شد و وزارت اقتصاد متولی ۶۰.۳ درصد سهام بانک آینده شد.
اما در طرح قانون بانک مرکزی مرجع رسیدگی به اعتراض و درخواست تجدیدنظر، هیات انتظامی تجدیدنظر است. این هیات موظف است به‌درخواست رسیدگی با قید فوریت رسیدگی کند.
ترکیب هیات انتظامی تجدیدنظر هم شبیه به هیات انتظامی بدوی است: یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل ۱۵ سال تجربه قضاوت در پرونده‌های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه و پس از مشورت با رئیس کل منصوب می‌شود. همچنین دو نفر کارشناس خبره بانکی به انتخاب رئیس کل و تأیید هیات عالی دو عضو صاحب حق رای در هیات انتظامی تجدیدنظر هستند و معاون تنظیم‌گیری و نظارت بانک مرکزی به‌عنوان دادستان هیات انتظامی، بدون حق رای در جلسات این هیات شرکت می‌کند.
بنابراین اگر هیات انتظامی بدوی درباره یک بانک یا مدیر بانکی رای صادر کرد، در صورت اعتراض و درخواست تجدیدنظر، تنها مرجع رسیدگی‌کننده به رای هیات انتظامی بدوی، هیات انتظامی تجدیدنظر است.
ضمن اینکه در ماده ۲۳ طرح قانون بانک مرکزی معاون تنظیم‌گیری و نظارت درصورت مشاهده هرگونه تخلف درخواست اعمال مجازات و تنبیه را به هیات انتظامی ارائه کند. موارد تخلف در ۱۵ مورد شرح داده شده است.
همچنین در بند ب همان ماده ۱۲ مورد تنبیهی تعیین شده که هیات انتظامی می‌تواند از آنها برای برخورد با متخلف استفاده کند. این موارد از تذکر کتبی شروع و به سلب حق رای و مالکیت و حتی ملزم کردن رئیس کل بانک مرکزی به تعیین سرپرست موقت برای بانک یا موسسه اعتباری ختم می‌شود.
* حمایت طرح از بانک مرکزی برای اعمال مقررات احتیاطی، نجات و یا انحلال بانک‌ها
در ماده ۴۱ قانون پولی و بانکی مرجع رسیدگی به توقف فعالیت یا ورشکستگی بانک، دادگاه عمومی تعیین شده است اما در طرح قانون بانک مرکزی در موارد متعددی اجازه عملیات گزیر به بانک مرکزی داده شده است. در ماده ۸ طرح که به وظایف بانک مرکزی می‌پردازد، اتخاذ تصمیم در خصوص تعیین سرپرست، بازسازی و گزیر موسسات اعتباری (بانک‌ها) متخلف یا در معرض خطر ذکر شده است. در بند ۱۲ از موارد تنبیهی تعیین شده برای هیات انتظامی بانک‌ها الزام رئیس کل به نصب سرپرست موقت برای موسسسخه اعتباری متخلف یا گزیر آن مطرح شده است.
همچنین در ماده ۲۴، راهبری فرآیند بازسازی و گزیر موسسات اعتباری (بانک) به عهده معاون تنظیم‌گری و نظارت بانک مرکزی قرار دارد. براساس ماده ۲۶ این طرح یکی از وظایف معاون تنظیم‌گری و معاون نظارت، گزیر موسسه اعتباری پس از اطلاع به رئیس کل بانک مرکزی است. البته به نظر می رسد این بند نیازمند اصلاح است چرا گزیر موسسه اعتباری در چارچوب وظایف هیات عالی قید شده است. بنابراین معاون نظارت نمی‌تواند به‌تنهایی درباره گزیر موسسه اعتباری تصمیم‌گیری. در اینجا بهتر است گزیر موسسه اعتباری توسط معاون تنظیم‌گیری و نظارت مشروط به اخذ تاییدیه از هیات عالی باشد.
در ماده ۳۱ هم یکی از اختیارات سرپرست موقت موسسه اعتباری (بانک) ارائه پیشنهاد گزیر موسسه اعتباری به بانک مرکزی است.
در ماده ۳۳ طرح قانون بانک مرکزی آمده است: چنانچه رئیس کل در دوره‌ای که موسسه اعتباری توسط سرپرست اداره می‌شود یا قبل از آن، به این نتیجه برسد که شاخص‌های ناظر به وضعیت سرمایه و نقدینگی موسسه اعتباری قابل اصلاح نمی‌باشد، موظف است پیشنهاد گزیر موسسه اعتباری را به هیأت عالی ارائه کند. در صورت تصویب پیشنهاد رئیس کل توسط هیأت عالی، موسسه اعتباری با ترتیبات زیر وارد مرحله گزیر می‌شود:
۱- مدیریت گزیر موسسات اعتباری برعهده صندوق ضمانت سپرده‌هاست. صندوق ضمانت سپرده‌ها موظف است ظرف حداکثر پنج روز کاری پس از لازم‌الاجرا شدن مصوبه هیأت عالی، فرایند گزیر موسسه اعتباری مورد نظر را آغاز نموده و با کمترین هزینه مالی و اجتماعی و با هدف صیانت و رعایت غبطه سپرده‌گذاران، به‌ویژه سپرده‌گذاران خرد، و سایر ذینفعان گزیر موسسه اعتباری مورد نظر را مطابق قانون به انجام برساند.
۲- اعطای تسهیلات جدید، صدور ضمانت‌نامه، گشایش اعتبار اسنادی و افتتاح حساب توسط موسسه اعتباری تحت گزیر، مجاز نمی‌باشد. در عین حال، مدیر گزیر موظف است در چارچوب مصوبه هیأت عالی، فعالیت‌های اصلی موسسه اعتباری که عدم انجام آن در دوران گزیر – به تشخیص هیأت عالی- منجر به ایجاد بی‌ثباتی مالی می‌گردد را تا زمان خاتمه فرایند گزیر، ادامه دهد.
بندهای بالا وظایف و اختیارات مشخص و شفافی برای انحلال و اجرای عملیات گزیر به بانک مرکزی می‌دهد و حتی تاحدودی نقشه راه برای برای بانک مرکزی ترسیم کرده است. این موارد تا پیش از این در هیچ قانونی وجود نداشته است. درواقع در متن قانون، جلوگیری از ورشکستگی با انجام و اعمال اقدامات احتیاطی توسط بانک مرکزی و یا انحلال موسسه اعتباری در صورت عدم امکان احیای آن، دیگر تابو نخواهد بود و به این ترتیب دیگر نظام بانکی لازم نیست به هر قیمت ممکن از بانک ناسالم دفاع کند زیرا قانون از او برای انحلال بانک بد حمایت می‌کند.
در ادامه مشخص شده است که در صورت اعتراض موسسه اعتباری (بانک) به مصوبه هیات عالی بانک مرکزی مبنی بر تعیین سرپرست یا گزیر آن موسسه اعتباری (بانک)، موسسه می‌تواند اعتراض را به هیات انتظامی بدوی بانک مرکزی ارائه دهد و این هیات ظرف یک هفته باید این درخواست را بررسی کند. اگر تا سه روز پس از صدور رای توسط هیات انتظامی بدوی، معاون تنظیم‌گیری و نظارت بانک مرکزی و یا سهامدار موسسه اعتباری نسبت به رای صادره اعتراض داشت، پرونده به هیات انتظامی تجدیدنظر ارسال خواهد شد. فرصت هیات انتظامی تجدیدنظر فقط سه روز برای تصمیم‌گیری نسبت به اعتراضات فرصت دارد.
بنابراین صدور رای و رسیدگی به اعتراض به رای به‌طور کامل در چارچوب نهادهای بانک مرکزی انجام می‌شود و این یک مزیت نسبت به قانون پولی و بانکی فعلی است. همچنین هیات انتظامی که در طرح قانون بانک مرکزی ساختاری بسیار بهتر پیدا کرده است، مدت زمان محدودی برای رسیدگی به پرونده‌های ارسالی توسط معاونت تنظیم‌گیری و نظارت بانک مرکزی دارد. تعیین زمان یک هفته و سه روز برای رسیدگی به پرونده‌ها و بررسی اعتراضات، موجب جلوگیری از اطاله دادرسی خواهد شد و اثربخشی نظارت بانک مرکزی را به‌میزان قابل توجهی افزایش خواهد داد.
* اعمال محدودیت مقداری و ساختاری در اضافه برداشت بانک‌ها از منابع بانک مرکزی
همچنین در طرح قانون بانک مرکزی در حوزه رابطه ریالی بانک مرکزی و بانک‌ها، محدودیت‌های خاصی برای اضافه برداشت بانک‌ها در نظر گرفته شده که در متن قانون پولی و بانکی وجود ندارد. در حال حاضر بانک بانک‌ها منع قانونی برای اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی ندارد و تازه امسال در قانون بودجه مقرر شد هرگونه اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی منوط به ارائه وثیقه باشد.
ضمن اینکه در قانون پولی و بانکی بانک مرکزی مجاز به دادن اعتبار به بانک‌هاست و شرایط اعطای این اعتبار هم تعریف نشده است اما در طرح قانون بانک مرکزی، هیات عالی بانک مرکزی موظف به تعیین سقف روزانه و هفتگی برداشت اضافه برداشت بانک‌هاست.
براساس بند ب ماده ۴۵ این طرح، در صورتی که میزان اضافه برداشت موسسه اعتباری از منابع بانک مرکزی در چهار روز کاری متوالی از سقف روزانه، یا در چهار هفته متوالی از سقف هفتگی بیشتر باشد، معاون تنظیم‌گری و نظارت موظف است ضمن اخطار به موسسه اعتباری، بلافاصله موضوع را به اطلاع رئیس کل رسانده و در اولین جلسه عادی یا فوق‌العاده هیأت عالی مطرح کند.
* مجوز برکناری و تعیین سرپرست برای بانک، به دلیل اضافه برداشت از بانک مرکزی
هیأت عالی پس از استماع گزارش معاون تنظیم‌گری و نظارت می‌تواند با درخواست موسسه اعتباری متقاضی، مبنی بر دریافت تسهیلات اضطراری موافقت کند یا رئیس کل را مکلف کند تا برای موسسه اعتباری موردنظر سرپرست موقت تعیین کند. در مواردی که هیأت عالی به استناد این بند رئیس کل را موظف به تعیین سرپرست برای موسسه اعتباری می‌کند، حکم مذکور در ماده (۳۴) این قانون مجری نخواهد بود.
بنابراین اگر فقط ۴ هفته سقف اضافه برداشت یک بانک از منابع بانک مرکزی بالاتر از حدود تعیین شده باشد، بانک مرکزی به‌سرعت می‌تواند برای آن موسسه (بانک) سرپرست موقت تعیین کند که این خود به‌معنای استفاده از ابزار گزیر است. ضمن اینکه سررسید تسهیلات بانک مرکزی برای بانک‌ها فقط ۳۰ روز است.
بحث و بررسی بخش‌های مربوط به حوزه نظارت بانک مرکزی بر عملکرد بانک‌ها و موسسات اعتباری بسیار مفصل است و نمی‌توانیم در قالب یک گزارش به همه ابعاد آن بپردازیم اما همانطور که موارد مهم آن به صورت گزینش شده در این نوشتار، ارائه شد، نشان می‌دهد اقتدار بانک مرکزی در این حوزه رشد قابل توجهی داشته است و موارد مطرح قانون بانک مرکزی نسبت به قوانین مرتبط فعلی کیلومترها جلوتر است.
این اختیارات علاوه بر اینکه زمینه را برای ایجاد انضباط مالی و نظارت مناسب بر عملکرد بانک ها فراهم می کند، زمینه و بستر مناسبی برای مهار تورم است زیرا عواملی مانند بانک های ناسالم و ضعف اختیارات بانک مرکزی در حوزه ارزی و همچنین نبود قدرت مناسب برای تصمیم گیری در حوزه های مهم پولی و بانکی و همچنین درجه پایین استقلال بانک مرکزی از دلایل پایداری تورم در اقتصاد ایران است و طرح قانون بانک مرکزی تا حد امکان و در چارچوب قانون اساسی تلاش کرده، اختیارات مناسبی را برای تصمیم گیری و اعمال سیاست پولی و نظارتی بانک مرکزی فراهم کند.
پایان پیام/