چالش‌های ارتقای کارآمدی و بهره‌وری در نظام اداری
به گزارش خبرگزاری فارس به نقل از روابط عمومی انجمن بهره‌وری ایران، هفتمین نشست انجمن بهره‌وری ایران در کلاب هاوس با موضوع بهره‌وری در نظام اداری که با حضور تنی چند از متخصصان و صاحب‌نظران برگزار شد، با طرح این پرسش که برای کارآمدی و بهره‌وری نظام اداری چه باید کرد، ضمن تشریح عوامل بازدارنده در رسیدن به یک نظام اداری استاندارد، کارآمد و مقبول جامعه، راهکارهای عملیاتی افزایش بهره‌وری در این نظام را مورد بررسی قرار داد.
درابتدای این نشست، سید حمید کلانتری مدیرعامل انجمن بهره‌وری ایران گفت: موضوع این نشست که در پی یافتن راهکارهای کارآمدی و بهره‌وری نظام اداری است، کمی تلطیف شده و اگر این عنوان، صریح‌تر‌می‌بود باید موضوع نشست به «علت‌های ناکارآمدی ونابهره‌وری‌ها در نظام اداری» تغییر می‌یافت، اما تلاش شد با نگاه مثبت به این مساله، در ابتدای دولت جدید پیشنهادهایی را مطرح کنیم که نتیجه آن برای مجموعه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی از جمله سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی که نقش اصلی و تعیین‌کننده‌ای در نظام اداری کشور دارند، قابلیت بهره‌برداری را داشته باشد.
*احصای ۱۲ مساله حائز اهمیت در نظام اداری
وی در ادامه به ۱۲ مورد از مسائل حائز اهمیت در حوزه نظام اداری کشور که توسط انجمن بهره‌وری ایران احصا شده، اشاره کرد و گفت: مفهوم کلی بروکراسی، پیچیده و مزمن شدن بیماری‌های نظام اداری، مشکلات ساختاری از جمله ساختارهای موازی و متداخل بین چندین سازمان، قوانین و مقررات ناهماهنگ و ناکارآمد، ناکارآمدی فرایندهای طولانی ارائه خدمت در ادارات به شهروندان، ناکارآمدی در نظام استخدام، جذب، آموزش و ارتقای نظام انگیزشی، مسائل مربوط به رفاه و بازنشستگی و چالش در مدیریت منابع انسانی، نابهره‌وری در نظام حقوق و دستمزد ـ که بر مبنای حضور و نه بهره‌وری تعریف شده ـ، بخشی از مشکلات نظام اداری کشور به شمار می‌آید.
کلانتری، یکی دیگر از مشکلات نظام اداری را نظام انتصابات عنوان کرد و گفت: برخی انتصابات در کشور بر مبنای شایسته‌سالاری صورت نمی‌گیرد و مراحل رشد نیروی انسانی در سیستم اداری به‌درستی تبیین نمی‌شود، لذا هیچ کارمندی از بدو استخدام امیدی برای رسیدن به سطوح بالای مدیریتی ندارد؛ چرا که به‌نظر می‌رسد اکثر انتصابات بر اساس آشنایی و روابط و گرایش سیاسی و جناحی صورت می‌گیرد.
به گفته وی، فراگیر بودن عدم شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری کشور و سرگردانی مردم در اخذ خدمات از ارگان‌ها و سازمان‌ها و به‌طور کلی عدم توجه به اصل مشتری‌مداری و ضعف در نظارت، ارزیابی و عملکرد کارکنان ادارات از دیگر مسائلی است که نظام اداری را دچار خدشه کرده و باید هر چه سریع‌تر رفع شود.
مدیرعامل انجمن بهره‌وری ایران، نداشتن برنامه استراتژیک در اغلب سازمان‌ها را از جمله دیگر چالش‌های نظام اداری کشور برشمرد و اذعان کرد: اکثر سازمان‌ها یا اصولا استراتژی ندارند و یا در این زمینه بسیار ضعیف هستند. نظام مشارکت‌پذیری و نقد، اصلاح و پیشنهاد که از اصول مهم شاداب‌سازی یک نظام اداری است، بخش دیگری از مسائل موجود در نظام اداری است.
به گفته وی، ضعف دیگر در این زمینه در استقرار سیستم مکانیزه و دولت الکترونیک در پیوند ارائه خدمت و شفافیت و انجام خدمات از راه دور بوده که یکی از آثار آن حذف امضاهای طلایی به‌شمار می‌رود و منشایی برای فساد است. لذا هر چه سازمان‌ها شیشه‌ای‌تر باشند، شفافیت بیشتری را شاهد خواهیم بود وهر چه به سمت سیستم‌های مکانیزه و نرم‌افزاری حرکت کنیم موجب افزایش کارآمدی نظام اداری خواهد شد.
وی خاطرنشان کرد: درحال حاضر حدود سه میلیون نفر مشغول ارائه خدمت در سازمان‌ها و نهادهای مختلف به مردم در بخش‌های آموزشی مدارس و دانشگاه‌ها، اخذ مجوزهای خدماتی و قبوض، مباحث مرتبط با راه‌ها، گمرگ، واردات و صادرات، محیط زیست و امور دارایی و مدیریت کسب‌وکارهستند که تمامی این موارد با عدم تحول در نظام اداری کشور گره خورده و در این زمینه باید چاره‌اندیشی جدی صورت گیرد، هر چند که پس از انقلاب تاکنون اصلاحات موردی صورت گرفته، اما متاسفانه هیچ گام موثری در جهت تحول نظام اداری برداشته نشده است.
*رتبه کسب و کار ایران ۱۳۲ و گرجستان ۱۶
کلانتری همچینن به بیان مثالی در زمینه ارائه تمامی خدمات به‌صورت متمرکز در یک واحد در شهر تفلیس گرجستان اشاره کرد و گفت: در این واحد، تمام خدمات شهری به‌صورت متمرکز و مشخص به شهروندان آن کشور ارائه می‌شود. در مقایسه با کشورهای همسایه هم متاسفانه، ایران جایگاه مناسبی در حوزه خدمات اداری ندارد، چرا که رتبه کسب و کار ایران حدود ۱۳۲ است که بخش زیادی از این وضعیت ناشی از ناکارآمدی نظام اداری است، این درحالی است که رتبه کشور گرجستان با یک نوگرایی و جهش به عدد ۱۶ رسیده است.
*کارآمدی نظام اداری؛ لازمه توسعه کشور
مهدی مرتضوی استاد دانشگاه تربیت مدرس دیگر سخنران این نشست بود. وی با طرح این پرسش که چرا نظام اداری باید بهره‌ور باشد، در خصوص ریشه‌یابی و آسیب‌شناسی نظام اداری کشور گفت: نظام اداری یعنی نظامی که کارگزار اجرای سیاست‌های یک کشور است، لذا کارآمدی نظام اداری هم به‌معنی قوه مجریه و هم کل نظام حکومتی یک کشور، لازمه توسعه است.
وی با تاکید بر این نکته که در تمام کشورهای دنیا این موضوع از اهمیت بالایی برخوردار است، افزود: برای احزاب سیاسی، حاکمان و یا افرادی که در راس قدرت سیاسی هستند، کارآمدی، پاسخگو بودن و شفافیت سیستم اداری بسیار حائز اهمیت است و در بیشتر مواقع این نظام اداری از چنان قدرتی برخوردار است که می‌تواند نقش‌های متعددی را در موفقیت و پیشرفت و یا عدم رشد یک کشور بازی کند، لذا نمی‌توانید کشوری را پیدا کنید که توسعه یافته باشد، اما سازمان‌های غیرکارآمدی به‌ویژه در بخش خدمات عمومی یا نظام اداری داشته باشد.
این استاد دانشگاه همچنین تصریح کرد: نطام اداری برنامه‌های توسعه‌ای را طراحی، منابع کشور را تجهیز کرده و تخصیص داده، ارزیابی و مدیریت و اجرا می‌کند لذا این نظام با چنین نقش‌های کلیدی که خدمات عمومی ارائه می‌کند و زیرساخت‌های توسعه را می‌سازد، باید کاملا کارآمد باشد.
به گفته مرتضوی، نظام اداری همانند شمشیر دو لبه‌ای است که اگر به‌درستی کار کند، پیش برنده بوده ولی اگر کند و ناکارآمد باشد، به همان میزان مانع توسعه خواهد شد. بنابراین مارکس وبر نیز از همان ابتدا از بروکراسی به عنوان شمشیر دو لبه یاد کرده است.
* بروکراسی در ایران دورگه‌ای یا هیبریدی است
وی افزود: بروکراسی در ایران ویژگی دیگری دارد و آن بروکراسی تقلیدی است و همانند خاستگاه خود بروکراسی محصول نمی‌دهد. در کشورهایی مثل هند و پاکستان بروکراسی توسط کشور استعمارگر مستقیما پایه‌گذاری شده و با وجود ویژگی جمعیتی و زبانی و سیستم‌های پیچیده پولی هند از یک بروکراسی مشخصی برخوردار است، لذا با نظام کاستی و طبقاتی این کشور تلفیق نشده و در جایگاه خود قرار دارد، در حالی‌که بروکراسی در ایران به عاریت گرفته شده و با ویژگی قوم و قبیله‌ای، تاریخی و اجتماعی ما تلفیق شده و نتیجه آن محصولی به نام بروکراسی دورگه‌ای یا هیبریدی است.
این استاد دانشگاه گفت: نمود این نوع بروکراسی را به‌عنوان یک شهروند، مدیر، کارمند و مشتری از نزدیک لمس کرده و هر روزی که از خدمات اداری استفاده می‌کنیم، شاهد اثرات آن هستیم. در ایران از قدیم سه سیستم مهم بلدیه (شهرداری)، نظمیه (نیروی انتظامی) و عدلیه (قوه قضاییه و دادگستری) وجود داشت که بیش از ۶۰ درصد خدمات عمومی را تولید می‌کنند و اکثر نارضایتی‌های مردمی مرتبط با این سه حوزه است و بسیاری از ناکارآمدی سایر حوزه‌ها نیز ناشی از ناکارآمدی این سه بخش است که اتفاقا هیچ‌یک از این سه بخش در اختیار دولت نیست.
وی اظهار کرد: مشکل دیگری که وجود دارد، تمرکز یا عدم تمرکز در تولید خدمات عمومی است به این معنا که باید مثل بسیاری از کشورهای دنیا خدمات محلی تولید کنیم و نظارت محلی با بهره‌وری بیشتر داشته باشیم. امروز مدارس و بهداشت و درمان ما به‌صورت محلی اداره نمی‌شود و تمام این بخش‌ها با طناب طولی به‌مرکز وصل هستند، بنابراین می‌توان گفت که ریشه بسیاری از مشکلات در ایران ساختاری است.
این استاد دانشگاه همچنین با تاکید براینکه نظام اداری ایران به‌تدریج به وضعیت فعلی تبدیل شده، عنوان کرد: خشک وغیرمنعطف بودن مدیران نظام اداری و ظهور ناکارامدی در آن به‌تدریج شکل گرفته و دلایل بسیار زیادی در شکل‌گیری آن دخیل بوده و باید بدانیم که بروکراسی امروز در جامعه ما خیلی سیاست‌پذیر نیست.
وی تصریح کرد: برخی از راه‌حل‌های برون‌رفت از این وضعیت، بهبود مستمر و برخی نیز از جنس جراحی و مهندسی مجدد است. به نظر می‌رسد که در برخی از حوزه‌ها، بهبود و حتی راه‌حل‌های اداری نیز جوابگو نیست و این بروکراسی به‌دست خود بروکرات‌ها قابل اصلاح نیست، بلکه نظام سیاسی باید دست به اصلاحات بزند.
*نظام اداری واژه مفقوده در مناظره‌ها و برنامه‌ها
به گفته مرتضوی، در حوزه‌هایی مثل شایسته‌سالاری و شایستگی که جزو زیربناهای نظام اداری است، باید یک قدرت و شخصیت سیاسی با راه‌حل سیاسی دست به اصلاحات نظام اداری بزند، همانند ماهاتیر محمد در مالزی و یا پادشاه تایلند که پرچم اصلاحات را در دست گرفتند. ما در بعضی از حوزه‌ها نیازمند قدرت سیاسی برای تغییرات زیربنایی و اصلاح نظام اداری هستیم.
وی ادامه داد: در آخرین انتخابات ریاست جمهوری، هیچ‌یک از کاندیداها و حتی رییس جمهور فعلی هیچ برنامه‌ای در خصوص نظام اداری ارائه ندادند، چون فکر می‌کنند نظام اداری با همین برنامه‌های فانتزی قابل درمان است در حالی‌که زیرساخت اداره کشور نظام اداری است، لذا اصلاح این بخش باید جزو برنامه جدی دولت باشد و معتقدم تا زمانی نظام اداری تبدیل به یک مساله عمومی در کشور نشود و قدرت سیاسی تصمیم بر جراحی بخش‌هایی از این نظام و ساختارها را نگیرد، موفق نخواهیم بود.
* در حال حاضر انتظاربهره‌وری و کارآمدی از نظام اداری انتظار به جایی نیست
سید مهدی میرحسینی هزاره معاون اسبق سرمایه انسانی معاونت توسعه مدیریت رییس جمهور و مشاور ارشد سازمان و مدیریت دستگاه‌های اجرایی در ادامه این نشست گفت: ابتدا باید مرزبندی و تعریف نظام اداری با سایر نظام‌های زیرمجموعه نظام کلان اجتماعی کشور مشخص شود و علاقه‌مندم در بررسی این مساله از عنوان نظام خدمات عمومی استفاده کنم. وقتی ازکارآمدی نظام خدمات عمومی سخن می‌گوییم ذیل آن باید بهره‌وری قرار گیرد، اما در حال حاضر انتظاربهره‌وری و کارآمدی از نظام اداری انتظار به جایی نیست و بلاموضوع است.
وی تصریح کرد: برای کارآمدی و بهره‌ور کردن نظام خدمات عمومی یا کشوری نیازمند برخی تحرکات و اقدامات نهادی در مجموعه نظام اداری هستیم به این معنا که باید برخی اقدمات نهادی که مبتنی بر سه منظر حقوقی، قانونی – ساختاری و فرهنگی – ترویجی است، شکل گیرد اما در حال حاضر به‌لحاظ وجه حقوقی و قانونی نمی‌توانیم از نظام اداری انتظارکارآمدی و بهره‌وری داشته باشیم، چرا که تا سال ۱۳۸۹ آنچه که انجام می‌شد مبتنی بر قانون استخدامی مصوب سال ۱۳۴۵ بود و از آن به بعد متکی بر احکام قانون مدیریت خدمات کشوری است که این قانون به‌هیچ وجه ظرفیت برخورداری از یک نظام خدمات عمومی کارآمد و بهره‌ور را ندارد، لذا به‌طور قطع نیازمند یک اقدام جدی و تبیین و تدوین قوانین جدید دراین بخش هستیم.
* نظام خدمات اداری کشوری هیچ متولی و مسئولی ندارد
معاون اسبق سرمایه انسانی معاونت توسعه مدیریت رییس جمهور ادامه داد: در حوزه ساختاری نیز در حال حاضر متاسفانه نظام خدمات اداری کشوری هیچ متولی و مسئولی ندارد که بخواهد نگران کارآمدی و بهره‌وری آن باشد! در تمام قوانین خدمات کشوری احکامی وجود دارد که در بخش‌های آن سازمانی در اجرای حکمی، مسئولیتی را برعهده دارد درحالی‌که طبق قانون سال ۱۳۴۵، صلاحیت‌ها و مسئولیت‌ها به‌طور کامل مشخص و درزمان خود بسیار مترقی بود و ارکان، شورا و دبیرکلی داشت که با ملاحظاتی انتخاب می‌شد و فرصتی ایجاد می‌کرد تا به تنظیم نظام خدمات کشوری بپردازد در حالی‌که امروز کشور ما از چنین سازمان و ساختار برخوردار نیست.
وی درباره بعد فرهنگی و ترویجی نیز عنوان کرد: در حال حاضر همه سازمان‌ها علاقه‌مند به خروج از مجموعه قانون خدمات کشوری هستند چرا که روابط روشن و مشخصی بین دستگاه‌های اجرایی و مرکزیت این قانون تعریف نشده است و اصولا اقدامات فرهنگی و ترویجی هم در این حوزه صورت نمی‌گیرد و کارنامه مرکز آموزش مدیریت دولتی کاملا مشخص است. این در حالی است که در تمام دنیا مرکز آموزش مدیریت دولتی به‌عنوان یکی از بازوهای نوسازی و توسعه نظام خدمات کشوری محسوب می‌شود.
میرحسینی گفت: در سال‌های اخیر سازمان نقش و رسالت خود را کنار گذاشته و بیشتر به‌عنوان مراقب و ممتحن عمل می‌کند که در شان یک سازمان مترقی عهده‌دار نوسازی نظام اداری کشوری با این وسعت و عظمت نیست. لذا هم در حوزه کارآمدی و هم در بهره‌وری، کشور ما هنوز از اراده کافی برخوردار نیست.
به گفته این مشاور ارشد سازمان و مدیریت دستگاه‌های اجرایی، بهره‌وری در زمان کمبود منابع مالی با طرح صرفه‌جویی محدود به حاشیه برده می‌شود و مفهوم کارآمدی نیز از طریق دولت‌های در آستانه کار مطرح می‌شود که در ادامه، بروز مشکلات در اداره امور به نوعی دولت‌ها را به گروگان گرفته و به‌جای قرار دادن فرصت و امکانات در اختیار آنها خود به مشکلی برای دولت‌ها تبدیل می‌شوند.
وی افزود: اگر بخواهیم از تجربه‌ها استفاده کنیم با اطمینان اعلام می‌کنم به تعداد فرهیختگان کشور تجارب ارزشمندی برای بازگویی در کشور وجود دارد، اما نکته مهم وجود مرکزی جهت استفاده از این تجارب و طراحی و بومی‌سازی آنها در جهت افزایش بهره‌وری است که متاسفانه چنین مرکزی وجود ندارد اما اخیرا سازمان اداری و استخدامی یک مرکز نوآوری‌های اداری را در دستور کار قرار داده که می‌تواند سرآغاز پرداختن به این موضوعات باشد.
میرحسینی در ادامه اظهار کرد: وضعیت موجود نظام اداری و خدماتی کشور به‌گونه ای است که برای ایجاد بهره‌وری و راه‌گشایی در امور آن، نیازمند وجود مرکزی برای اتخاذ تصمیمات و نزدیک به اقتدار سیاسی کشور باشد.
میرحسینی گفت: معتقدم امروز کار نوسازی اداری از عهده سازمان اداری و استخدامی خارج است و برای این این امور باید یک مرکز جدیدی با آداب و تحولاتی دیگری شکل گیرد و این موضوع کاملا برگرفته از تجربه‌های کشورهای مشابه ایران و نیز تحلیل‌های داخلی متخصصان در برون‌رفت از شرایط فعلی است و داشتن آرمان‌ها و ایده‌ها و اهداف مطلوب، ساختارهای مناسب، کارگزاران شایسته و رفتارهای درست و منطقی از جمله شاخص‌ها و مولفه‌های کارآمدی نظام اداری موفق و بهره‌ور است.
*نبود شایسته‌گزینی عامل جدی نابهره‌وری
هوشیار فقیهی معاون اقتصادی و برنامه‌ریزی و دبیر کل سابق اتاق اصناف ایران نیز در این نشست درباره مشکلاتی که نظام اداری کشور با آن روبروست، به ساختار حاکمیتی کشور اشاره کرد و گفت: ما در ساختاری قرار گرفته‌ایم و انتظاری فراتر از این ساختار را از دولت داریم. امروز حدود ۸۲ درصد اقتصاد کشور در دست دولت قرار دارد، بنابراین از چنین ساختار حاکمیتی نباید انتظار نظام اداری بهره‌ور، کارآمد و فارغ از رانت و مفسده را داشت.
وی با تاکید بر اینکه برای رسیدن به یک ساختار کارآمد نیازمند ابزارهای نهادی هستیم، اظهارکرد: در نظام سیاسی که افراد براساس شایسته‌سالاری انتخاب نمی‌شوند و در پست‌های مدیریتی ارشد قرار نمی‌گیرند، نباید انتظار بهره‌وری را داشته باشیم. اما درهمین شرایط فعلی افرادی که علاقه‌مند به مفاهیم بهبود، توسعه و ایجاد تغییرات هستند، باید در ساختار دولت در چندین حوزه اقداماتی را انجام دهند.
فقیهی با بیان اینکه در یک سده گذشته بخش عمده‌ای از بودجه کشور به شرکت‌های دولتی اختصاص یافته، گفت: در حال حاضر دو سوم از بودجه کشور در اختیار شرکت‌های دولتی قرار می‌گیرد و هیچ‌گونه نظارت و شفاف‌سازی نیز در این بخش صورت نپذیرفته و در قانون بودجه نیز تنها یک سوم باقی‌مانده از بودجه بحث و بررسی می‌شود و شرکت‌های دولتی که دو سوم بودجه را در اختیار دارند و منبع سوء‌مدیریت در استفاده بهینه از منابع هستند، ضمن آنکه فشار مضاعفی را هم بر مردم تحمیل می‌کنند، به دلیل اینکه حجم زیادی از اتفاقات که باید در حوزه اقتصادی و برای افزایش رفاه مردم شکل بگیرد، متاسفانه عدم شفافیت مالی این شرکت‌ها به تشکیل رانت و فساد منجر می‌شود.
وی تصریح کرد: شرایط حال حاضرکشور مختص نظام جدیدی که بیش از ۴۰ سال ازعمر آن می گذرد نیست بلکه از گذشته و سابقه تاریخی همواره دچاراین نقصان بوده‌ایم. اگر گزارش دانشگاه هاروارد که در اواخر دهه ۳۰ و اوایل دهه ۴۰ منتشر شده را مطالعه کنیم کاملا شبیه شرایط امروز است.
معاون اقتصادی و برنامه‌ریزی اتاق اصناف با تاکید بر اینکه این مشکلات یک شبه قابل حل نیست، گفت: دولت‌ها ضمن ارتقای بهره‌وری در شرکت‌های خود باید به‌دنبال تربیت رجل سیاسی و مدیرانی باشند که بتوانند سکان حوزه‌های اقتصادی و سیاسی کشور را برعهده گیرند.
انتهای پیام/